——2018年5月29日在辽宁省第十三届人民代表大会

常务委员会第三次会议上

省人大常委会委员

法制委员会主任委员  方世奎

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

开展规范性文件备案审查，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。自2008年6月省人大常委会全面启动规范性文件备案审查工作以来，特别是党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”要求之后，省人大常委会认真贯彻落实党中央的决策部署，积极履行法律监督职责，不断探索提高备案审查工作质量和效率的途径、方法，规范性文件备案审查方式、纠错途径等机制建设得到进一步加强和改进。在常委会领导下，省人大法制委员会与其他各专门委员会和有关工作机构密切配合，积极推进规范性文件备案审查工作稳步开展。

一、实施备案审查工作的方式和效果

制定机关依法、及时地将规范性文件报送备案，是备案审查机关依法履行审查职能的基础。为了推动备案审查全覆盖，自2014年起，省人大法制委员会加大了督促报备工作力度，在对省政府规章、市政府规章以及市人大常委会决议决定实行备案审查的基础上，又将省政府发布的所有具有普遍约束力的其他规范性文件全面纳入省人大常委会备案审查范围，实现了备案审查对应当报备的规范性文件的全面覆盖。三年来，备案审查经办机构通过对报备的规范性文件进行主动审查、根据公民审查建议开展被动审查、以及围绕常委会执法检查内容对相关规范性文件进行重点审查等方式，积极开展审查研究工作，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。

（一）坚持服从服务大局，切实维护国家法制统一。规范性文件包含有国家经济、文化和社会事务管理的具体措施，是国家制度体系的重要组成部分。开展规范性文件备案审查工作，首先是要坚持和维护社会主义法制统一原则，通过发现和纠正规范性文件存在的问题，确保各类规范性文件符合法律、法规的规定，推动规范性文件质量和制度建设水平的整体提高；同时，也要充分关注国家和我省当期工作重点，坚持着眼服从服务改革发展大局，积极落实国家和我省深化改革的具体要求，使备案审查工作能够适应经济社会发展和改革进程，助力“四个着力”、“三个推进”落实，为各项改革和“一带五基地”、“五大区域发展战略”等事关国家大局、人民福祉和振兴发展的重大决策提供法制保障和制度支撑，实现制度建设与改革决策相衔接，确保在法治轨道上推进改革。

（二）坚持主动审查与重点审查相结合。明确审查工作具体程序，对报送备案的规范性文件全部进行主动审查，围绕常委会确定的执法检查内容，对现行与之相关的规范性文件进行重点审查。对发现存在需要纠正的问题，加强与文件制定机关的积极沟通、督促解决，最终推动纠错。三年来，通过对报备文件的主动审查，共发现5件规范性文件存在应当修改的不合法或者不适当情形，其中1件已经由制定机关启动修改程序予以纠正，3件正在修改过程中，1件正在沟通处理过程中；通过实施重点审查，对1件省政府规章提出修改建议，及时指导制定机关作出了修改。

（三）重视公民提出的审查建议，做好审查建议的研究、办理和反馈工作。积极受理公民提出的审查建议，拓宽社会力量参与监督的渠道。2017年，法制委员会根据公民提出的审查建议，对《辽宁省城镇企业职工生育保险规定》《辽宁省城市居民最低生活保障办法》《辽宁省农村最低生活保障办法》3件省政府规章进行审查。在认真研究、征求相关部门意见的基础上，向省政府有关部门提出了正式书面审查意见，要求依据国家相关法律和行政法规，对3件规章的相关条款进行研究和修改。省政府按照审查意见及时对三件规章进行了修改，并重新公布和备案。自备案审查工作开展以来，虽然常委会收到的审查建议数量有限，但在研究、办理审查建议过程中，特别注重工作程序的规范化，分别在接收登记后、办理过程中以及规章修改后，及时向审查建议提出人书面反馈接收情况、研究办理情况以及最终处理结果。

（四）将备案审查纳入立法工作总布局，增强备案审查工作实效。规范性文件备案审查，是人大就制度建设实施法律监督的一种重要形式，该项监督与立法和其他制度建设工作密切相关。在做好备案审查常规工作的同时，通过备案审查监督机制发现制度建设中存在的一般性问题，能够将审查成果直接应用于立法中；通过综合考虑立法过程中遇到的协调性问题，促进相关规范性文件的自查和修改，可以推动整体制度建设质量的提高。比如在制定《辽宁省学前教育条例》时，我们发现一些部门现行的规范性文件存在问题，及时向有关部门发函提出了修改意见，有关部门在制定法规配套规定时采纳了意见，及时对相关规范性文件作出了处理。因此，将备案审查纳入到立法和其他制度建设的总布局中统筹考虑，可以实现备案审查工作的多重效果，更加有效落实“针对问题立法，立法解决问题”要求。

2015年1月至2018年5月，省人大常委会共接收报送备案的规范性文件369件。其中省政府报送备案的规章25件、其他规范性文件216件；各市政府报送备案的规章86件；各市人大常委会报送备案的的决议、决定等规范性文件42件。从执行备案程序形式要件要求方面看，报备率100%，及时率94.7%；从纠错结果看，369件各类规范性文件有6件存在问题，占比1.6%，总体上可以作出规范性文件质量良好的评价。这一结果表明：规范性文件制定机关能够严格执行宪法法律，制度建设能力、守法自律意识有了普遍提高；备案审查经办机构履行宪法法律监督职责，通过不断完善制度、推动有关制度的有效落实，确保“国家法制统一”原则得到普遍坚持。

二、提高制度建设水平需要解决的主要问题

省人大常委会高度重视党中央的决策部署，有关经办机构积极推进规范性文件备案审查工作，制度建设总体效果良好。但持续性做好备案审查工作，也需要进一步拓展思路，着力研究解决具体工作中存在的普遍性矛盾和共性问题。

（一）对新形势下备案审查工作重要性的认识仍需提高。在备案审查工作不断推进的同时，对备案审查制度和工作的重要意义认识不深、重视不够的问题在一定程度上仍然存在。备案审查机构紧密围绕全省大局和省委中心工作开展重点和全面审查的意识不强、视野不宽；文件制定机关存在对文件性质、类别甄别不细、应否报备把关不严、报备不及时、对与法律法规保持一致把握不准的情形；社会公众对规范性文件备案审查工作的认知程度不高，主动参与备案审查的意识还不普遍。

（二）备案审查制度化建设需要加强。随着备案审查工作实践的推进，有关备案范围、审查标准、审查程序等方面的问题越来越成为加强和改进备案审查工作和制度建设中的重要问题。一些比较规范可行的做法需要总结，一些程序性、原则性的问题亟待明确，有关审查纠错的刚性力度需要进一步落实。特别是《中华人民共和国立法法》修改后，立法监督方面增加了有关主动审查、常委会工作机构可以提出书面研究意见、向审查建议提出人反馈等一些新的要求和措施，这些要求和措施都需要结合实践工作予以研究落实、形成制度，以提高备案审查工作质量和效率。

（三）规范性文件之间的一致性、协调性不够。近三年的备案审查实践发现，虽然报备的规范性文件出现问题的不多，但发现问题的领域比较集中，即规范性文件与国家法律法规修改结果不适应，突出表现在一些规范性文件没有紧跟上位法修改进程及时作出修改废止，导致客观上与新修法律法规规定不一致等问题不同程度存在，影响了规范性文件整体质量。

（四）备案审查队伍建设和能力建设仍然有待加强。随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，作为上层建筑的制度建设必须及时适应经济和社会的一系列变化。当前，备案审查工作任务明显增多，备案审查难度明显增大，备案审查对工作人员能力的要求也变得更高。为与全面依法治国的新形势新任务新要求相适应，进一步加大对报备文件的研究深度和审查力度，加强备案审查能力建设，提高备案审查队伍的素质和水平，已经成为当前需要解决的显性问题。

三、进一步加强和改进备案审查工作的措施

在坚持维护社会主义法制统一的原则下，加强和改进规范性文件备案审查工作，提高制度建设的能力和水平，是深入贯彻党的十八届四中全会“全面推进依法治国”战略布局、坚持习近平新时代中国特色社会主义思想、全面落实十九大报告“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”要求、积极响应省人大常委会党组提出“站位民主法治第一线，推动和保障振兴发展第一线”具体部署、实现国家治理体系和治理能力现代化、树立人大监督权威的一项基础性工作目标。我们要深入落实党中央、全国人大常委会对新形势下开展备案审查工作提出的要求，积极履行职责，不断探索完善深化备案审查工作发展的机制，进一步扎实推进备案审查工作的有效开展。

（一）加强备案审查的制度建设，为开展备案审查工作提供统一规范。紧密关注全国人大常委会关于备案审查制度建设的进程和部署，逐步增强省人大常委会的制度建设力度，不断提升备案审查制度建设质量和工作规范化水平。加强同党委法规部门、政府法制部门和其他备案审查机构之间的沟通协调，建立健全备案审查衔接联动机制，强化在党委领导下，人大、政府备案工作机构的协助配合。坚持问题导向，在认真总结已有经验和做法的基础上，完善、细化有关备案审查的制度规定，健全工作机制、细化审查标准、健全审查程序、明确纠错环节，为开展备案审查工作提供明确、协调、统一的规范。按照常委会五年立法规划安排，做好《辽宁省人大常委会规范性文件备案审查条例》的调研起草工作。坚持向常委会会议报告规范性文件备案审查工作情况，听取常委会组成人员意见和建议，将专项报告作为经办机构对常委会负责的制度性安排，突出常委会备案审查工作的主体地位。

（二）注重制度建设的协调性，从全局思考提高规范性文件质量。党的十九大报告指出，中国特色社会主义已经进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，意味着法律法规要为适应这种变化作出经常性的调整，不管是新制定的还是已有的规范性文件都要在内容上适应法律法规的变动。因此，规范性文件备案审查工作要主动关注法律法规修改情况以及社会发展现实需求，围绕省委中心和重点工作，从全局上统筹把握制度建设效果，提高制度建设的协调性。不仅要注重新制定的规范性文件的备案审查，更要注重正确处理过去制定的规范性文件在当前情况下的适用问题，处理好不同位阶制度之间、同一位阶新旧制度之间的协调性问题，特别是要注重与我省推行的各项重要改革决策是否协调的问题，避免因为规范性文件之间有矛盾、冲突而导致发生侵犯公民合法权益、干扰社会秩序、影响营商环境、阻碍或滞缓改革等行为。

（三）加强审查研究和处理工作，强化纠错刚性要求和力度。积极主动、认真负责地做好对报备规范性文件的审查研究工作，加强沟通、强化协作，推动各专门委员会和常委会工作机构形成合力。加强对备案审查制度和工作的宣传力度，拓宽法定机关、公民和其他组织审查要求、审查建议的提出渠道，积极回应社会关切；对于审查要求和审查建议，要认真研究、处理，并及时进行反馈。在审查对象上，要重点加强对政府规章特别是新赋予立法权的市政府规章的审查；在审查内容上，对是否突破、规避国家法律法规，限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务，增加部门权力或者减轻部门责任等问题进行审查，同时重点对规范性文件是否符合社会主义核心价值观、是否坚持贯彻创新协调绿色开放共享的新发展理念、是否适应“放管服”改革或者优化营商环境建设等要求进行审查。要提高沟通协调和督办工作力度，发现存在违法或者不适当情形的，及时向制定机关提出书面审查意见，对经审查确实存在需要纠正的问题的，要坚决依法予以纠正。

（四）加快备案审查队伍和信息化建设，提高备案审查能力和效率。建立健全与工作实际相适应的备案审查队伍，开展备案审查工作业务培训，着力提高工作人员把握规范性文件合法性、协调性等方面的审查研究能力。进一步加强与下级人大常委会备案审查工作机构的工作联系和协调，提高备案审查整体工作水平。积极推进备案审查信息平台建设，按照全国人大常委会的部署，确保在规定日期完成本级信息平台搭建和工作人员的培训，并与全国人大常委会的信息平台顺利对接，实现规范性文件的网上报备，以信息化建设成果提升备案审查工作效率。

以上报告，请予审议。

附件:《近三年省人大常委会接收报送备案的规范性文件数量统计》