《辽宁省客运出租汽车管理条例》(以下简称《条例》)是辽宁省人大常委会2014年立法项目，计划9月份进行一审。为了学习借鉴兄弟省份立法经验，省人大财经委员会相关工作人员与省政府法制办、省交通厅、省交通厅运管局有关领导组成专题调研组，于5月12日-18日赴陕西、安徽两省就客运出租汽车相关工作情况开展学习考察。考察期间，分别在西安、延安和合肥与省市出租汽车管理部门召开座谈会，并赴相关企业实地调研，了解了客运出租汽车立法情况及通过地方性法规解决的主要问题，交流了客运出租汽车管理工作的情况，还就经营权转换、运力投放和服务质量考核等工作中的难点热点问题与两省同行进行了深入探讨。现将调研情况报告如下：
一、陕西、安徽两省客运出租汽车地方立法和行业管理的基本情况
陕西、安徽两省都是客运出租汽车行业管理工作比较扎实，制定法规规章较早、依法促进客运出租汽车行业发展较快较好的省份。两省各级交通运输主管部门在工作中，认真履行政府对出租汽车行业的监管职责，严格按照交通运输部确定的“先稳定、后规范、再提高”三步走的总体思路，通过制定完善相关法规规章，落实企业管理主体责任、打击非法营运、开展文明创建活动、构建出租汽车和谐劳动关系等措施，化解长期积累的矛盾和问题，使出租汽车行业得到了平稳发展。截至2013年底，陕西省出租汽车共有3.4万辆，出租汽车企业328户，出租汽车客运从业人员7.5万人，2013年完成客运量12.4亿人次。安徽省出租汽车共有52723万辆，出租汽车公司266家，个体业户848户，出租汽车客运从业人员15万人。
通过调研，我们感到：作为现代交通运输体系的重要组成部分，随着出租汽车数量日益增多，一些矛盾也逐渐暴露。比如出租汽车行业经营者、司机和政府管理部门等相关方的利益关系需要得到调整和规范；出租汽车司机过劳驾驶、负担过重、收入偏低，职业病比较严重，一部分没有参加社会保险；出租汽车行业经营者、司机的准入和退出机制不健全，服务质量不高；非法客运“黑车”困扰出租汽车市场，损害合法经营者利益。针对这些实际情况，陕西省于2006年制定出台了《陕西省出租汽车客运条例》，并于2010年3月修正，在全国相关立法工作中位于前列。安徽省有关部门高度重视对客运出租汽车行业的建章立制，不仅在《安徽省道路运输管理条例》中单设 “出租汽车客运经营”一节，并于2012年8月正式出台实施了《安徽省出租汽车客运管理办法》。两省法规规章出台以后，有关部门集中力量推动法规的贯彻落实，促进了客运出租汽车行业的发展，为完善两省城市公共交通基础设施建设、优化运营结构、提高服务质量和效益、有效缓解城市交通拥堵、方便居民出行、改善城市人居环境和促进城市可持续发展，提供了政策性、规范化的管理依据。
二、陕西、安徽两省在出租汽车行业管理工作的主要做法
（一）关于出租汽车管理体制现状
两省在实际工作中，都通过立法明确了省人民政府交通运输行政主管部门负责全省出租汽车客运监督管理工作。安徽省出租汽车由交通运输厅主管，设立了安徽省出租汽车客运管理办公室，与安徽省道路运输管理局合署办公，具体负责出租汽车行业管理，地市层面上除安庆市外，其余地市的出租汽车管理职责均在道路运输管理机构。陕西省出租汽车由陕西省交通运输厅负责监督管理，陕西省交通厅运输管理局具体负责出租汽车的行业指导，西安、咸阳、渭南、延安、榆林、韩城6个市设立了单独的出租汽车管理机构，其他6个地市由当地道路运输管理机构负责出租汽车行业管理。延安市政府还在火车站、机场等地设立了出租汽车管理站，公安交警和城市客运管理部门联合进驻，日常管理由城市客运管理部门负责，形成部门合力，共同对出租汽车秩序进行管理，效果明显。
（二）关于出租汽车经营权管理工作情况
出租汽车经营权问题是出租汽车行业管理、出租汽车立法的焦点和难点。陕西、安徽两省根据本地区实际，也推出了不同的管理模式。
1.经营权配置方式。陕西省出租汽车经营权实行有偿使用，通过以服务质量为主要竞标条件的招投标方式配置；有偿出让所得，全部上缴财政，专项用于出租汽车行业发展、管理和基础设施建设。安徽省出租汽车经营权通过行政许可的方式，以招标的方式确定出租汽车经营资格，逐步推动无偿使用，自2006年以来，除合肥和芜湖两市外，其他城市均不再收取有偿使用费。
2.经营权使用期限。陕西省出租汽车经营权使用期限为6至12年，具体期限由地方人民政府确定。各城市根据实际，在6至12年的幅度范围内确定使用期限。安徽省出租汽车资格期限为6至8年，具体期限也由市、县人民政府确定。两省的省级立法对经营权使用期限均作出幅度规定，主要考虑到省内各城市经济社会发展水平、出租汽车市场现状差异化突出，无法做统一规定，为统筹考虑全省情况，维护出租汽车行业政策的相对稳定，赋权给地方人民政府，由地方人民政府根据本地实际和历史因素等确定具体使用期限。
3.经营权转让。陕西省在明确出租汽车经营权实行有偿使用的前提下，规定出租汽车经营权可以依法转让和继承，但实际经营未满3年的，不得转让；遇有特殊情况确需转让的，应经出租汽车管理机构批准，受让人须符合规定的条件，并办理变更手续。继承出租汽车经营权的，也需办理变更登记。同时，规定在《陕西省出租汽车客运条例》施行前以无偿方式取得出租汽车经营权的，不得转让和继承。安徽省要求出租汽车经营者不得擅自转让出租汽车经营资格证、车辆营运证。
4.经营权到期收回。经营权到期收回，是落实经营权有期限使用制度的关键，是政府调控出租汽车市场、建立健全出租汽车市场退出机制的有效手段，也是出租汽车行业管理的难点。陕西省延安市、安徽省合肥市在收回到期出租汽车经营权工作中，制定详细工作方案，全面理清出租汽车经营权权属关系，明确经营权真正出资人，对经营权转让实现全程管控，在地方政府大力支持下，顺利收回到期经营权，取得了较好的效果。
（1）延安---通过赎买方式确定出租汽车经营权。延安出租汽车发展始于1995年，至2006年9月30日，453辆个体出租汽车经营权限全部到期，但在出租汽车经营者强烈反对收回经营权的情况下，延安市政府多次对这部分出租汽车经营期限延长。2013年，延安市政府通过多次论证研究，提出了收购(按每车每年6万元，分5年总计30万予以回收)、股份制经营(车辆产权属于公司，股份比例公司60%，个体40%，每年按股分红)、经营指标承包(承包期限5年，出租汽车产权归公司所有，5年期满后全部归公司自主经营)三套整合方案。截止到2013年1月25日，延安市政府最终成功以每辆车35万元的价格收回453辆个体挂靠公司的出租汽车经营权。
（2）合肥---通过经营权转换确定出租汽车经营权。合肥出租汽车行业始于1985年，到2008年，出租汽车发展到6483辆，仅一家实行公司化经营的企业，大多数车辆以个体的形式存在，以挂靠的方式接受服务管理性公司管理。2008年，合肥市委市政府通过广泛调研、全面走访、加强地方立法配套支撑等手段，最终确定了通过经营权转换的方式回收到期经营权，制定了《合肥市出租汽车经营权转换实施方案》。对现营运出租汽车采取平稳过渡的方式确定转换对象，其经营权确定给自申请之日起在营运的出租汽车的车辆实际出资人，明晰了产权归属，明确了新一轮经营权转换对象。市交通局与车辆实际出资人签订《合肥市出租汽车经营权使用合同》，核发《合肥市出租汽车经营权使用证》，较为顺利的完成了新一轮经营权的回收和投放。
（三）关于客运出租汽车运力投放工作情况
运力投放是目前出租汽车市场管理的一大难题，无论在立法还是在实践中，陕西、安徽各级政府及行管部门均采取较为审慎的态度。如陕西省明确“市、县（区）人民政府应当根据当地实际，科学合理地确定出租汽车投放数量、经营权出让价格……”，安徽省要求“县级以上人民政府应当加强出租汽车客运管理工作的领导，根据本行政区域经济社会发展和城市发展情况，组织有关部门编制城市出租汽车客运行业发展规划，对出租汽车运力投放实行总量调控”。各城市在投放出租汽车运力时，均采取审慎的态度，挑选合适的时机稳妥操作。
（四）关于服务质量考核工作情况
陕西省把出租汽车服务质量考核与市场准入、退出相结合，要求出租汽车经营权通过以服务质量为主要竞标条件的招投标方式出让，同时对出租汽车经营企业服务质量考核不合格的，由出租汽车行业管理机构责令限期改正，情节严重的，责令停业整顿，经整顿仍达不到要求的，可以吊销出租汽车经营许可证件和车辆营运证件。安徽省仅把出租汽车经营者服务质量信誉考核与延续出租汽车经营权相结合，要求出租汽车客运经营期限届满，经营者需要延续经营资格许可的，应当在期限届满3个月前向出租汽车管理机构重新提出申请，出租汽车管理机构应当依照规定，结合出租汽车客运经营者服务质量信誉考核结果，作出是否予以许可的决定。
三、对《条例》中几个重要问题的建议
通过调研我们感到，在没有国家层面立法的前提下，地方性立法是出租汽车行业管理和服务的主要依据，对规范地方出租汽车市场秩序起到主要作用，特别是省级立法的出台，将对无立法权城市的出租汽车管理提供强有力的法律支撑，使出租汽车行业实现真正的有法可依。但也必须看到，客运出租汽车管理的方式方法与本地区经济社会发展有着密不可分的关系，因此，应尽快将学习考察的收获转化为现实的成果，在结合辽宁实际的基础上，借鉴外省市成功的经验，抓紧制定《辽宁省客运出租汽车管理条例》，为促进客运出租汽车行业稳定健康发展提供有力的法律保障。
1.关于出租汽车管理机构的设置
从我省实际情况看，目前出租汽车管理主体全部为交通部门，其中沈阳、大连、鞍山、锦州、铁岭5个市设立了单独的出租汽车管理机构，作为当地交通局二级单位，接受省道路运输管理机构行业指导。因此，建议《条例》明确出租汽车管理机构为“省交通行政主管部门负责组织领导全省客运出租汽车管理工作，其所属的道路运输管理机构(含出租汽车管理机构，下同，以下简称运管机构)具体负责全省客运出租汽车行业的监督、指导。市（设区的市，下同）、县（含县级市、区，下同）交通行政主管部门负责组织领导本行政区域内客运出租汽车管理工作，其所属的运管机构负责具体实施客运出租汽车管理工作。”
2.关于政府及相关部门职责的界定
地方人民政府在出租汽车市场发展中起着至关重要的作用。调研中我们感到，无论是延安的出租汽车经营权赎买、还是合肥的出租汽车经营权转换，都是在政府的强力推动和保障下完成的。因此，建议《条例》要明确地方人民政府以及公安、住建、物价、财政、工商等部门职责，以形成工作合力，强化出租汽车市场管理。
3.关于经营权投放方式的规范
目前我省仅营口、铁岭、朝阳实行出租汽车经营权无偿使用；丹东、辽阳既有有偿使用，也有无偿使用；本溪、葫芦岛虽然确定为有偿使用，但到期后延续经营未收取有偿使用费；其余各市均实行有偿使用。如果简单作出“一刀切”式的禁止性规定，停止经营权有偿使用，容易引发新的社会矛盾。因此，建议《条例》在鼓励无偿使用的同时，允许有偿使用的方式存在，但对有偿使用费的用途应做限制，即全部用于出租汽车行业发展、管理及基础设施建设。
4.关于经营权转让的约束
出租汽车经营权是有限的社会公共资源，要采取有效措施杜绝部分人倒卖无偿的社会公共资源而获取非法利润的现象，以免造成社会不公，引发社会矛盾。建议《条例》参考陕西、安徽省立法经验，规定有偿取得经营权的可以依法转让，但必须经出租汽车管理机构批准并签订转让合同，而无偿取得的，禁止转让，到期收回，由政府重新投放市场。同时，有偿取得的经营权实际经营未满2年的也不得转让，保障经营者取得经营权目的就是为了从事出租汽车经营，避免为了炒买炒卖而进行频繁转让，侵害合法经营者的利益。
5.关于经营权期限的限定
我省同陕西、安徽等兄弟省市，经济社会发展存在着地区差异，各城市在出租汽车管理实践中，根据本地实际情况确定了5年、8年、10年不等的经营期限，无法作出全省统一规定。建议《条例》参考陕西、安徽省做法，结合我省实际，确定期限幅度，具体期限由各市自行确定，充分发挥各市出租汽车管理的积极性。
6.关于合同的签订方式
出租汽车驾驶员流动性强，企业与驾驶员签订劳动合同，缴纳社会保险的统筹压力很大。驾驶员签订劳动合同后，在企业内部管理、从业人员考核退出等方面难于建立良性退出淘汰机制，影响出租汽车服务质量，不利于行业健康发展。因此，建议《条例》对关于劳动合同不作统一的硬性要求，倡导签订劳动合同，也允许通过经营服务合同，明确企业与驾驶员的权利、义务关系。
7.关于拼车和合乘问题
目前针对出租汽车拼车和合乘问题，北京、合肥、南昌等地市都做了很多有益的探索和尝试，但将其合法化仍将面临诸多实际问题。建议《条例》在当前国家出租汽车立法无法可依的形势下，对在立法层面解决拼车和合乘的法定依据方面仍须坚持审慎态度，通过立法技巧不作正面表述。
8.关于信誉考核机制的建立
对出租汽车经营者和驾驶员实施信誉考核，结合准入、退出的奖优惩劣的机制，能有效激发经营者和驾驶员依法经营、履约诚信、文明服务的主动性和自觉性。因此，建议《条例》参考陕西的做法，对出租汽车经营者和驾驶员实施信誉考核，对扣分达到一定标准的，分别给予强制培训、责令整改、停业整顿、直至吊销许可证件的处理。同时，参考安徽省做法，对出租汽车经营者不具备规定条件的，责令限期改正，逾期不改正或未达到整改要求的，依法撤销其相应的出租汽车经营许可，建立能进能退的市场运行机制。
